Статья 210. Судебное разбирательство по делам об оспаривании решений административных органов

1. Дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иные сроки не установлены федеральным законом .
2. Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле, и других заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

3. Арбитражный суд может признать обязательной явку представителя административного органа, принявшего оспариваемое решение, и лица, обратившегося в суд с заявлением, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в главе 11 настоящего Кодекса.

4. По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

5. В случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе.

6. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
7. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Комментарий к статье 210 АПК РФ

1. Судебные извещения по делам об административных правонарушениях направляются арбитражным судом по общим правилам, определенным гл. 12 АПК РФ. В случаях, не терпящих отлагательства, арбитражный суд может известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи (ч. 3 ст. 121 АПК РФ).

В силу ч. 2 ст. 134 АПК РФ подготовка дела к судебному разбирательству проводится в срок, определяемый судьей с учетом обстоятельств конкретного дела и необходимости совершения соответствующих процессуальных действий, и завершается проведением предварительного судебного заседания, если в соответствии с АПК РФ не установлено иное. Иных правил гл. 25 АПК РФ не устанавливает.

При этом судья в определении о принятии заявления к производству или в определении о подготовке дела к судебному разбирательству может не только указать на действия, которые могут или должны совершить лица, участвующие в деле, но и определить сроки их совершения.

См.: п. п. 2 - 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. от 10.11.2011).

2. При рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности судам необходимо исходить из того, что оспариваемое постановление не может быть признано законным, если при назначении наказания не были учтены обстоятельства, указанные в ч. ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ.

Суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности и руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом с учетом названных обстоятельств.

Необходимо иметь в виду, что постановление административного органа может быть признано незаконным и изменено и в случае, когда арбитражным судом на основании ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ будут признаны смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Суд может признать эти обстоятельства в качестве смягчающих независимо от того, ходатайствовал ли заявитель об их учете на стадии рассмотрения дела административным органом.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ одним из обстоятельств, отягчающих административную ответственность, является повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ.

При применении указанной нормы судам следует учитывать, что однородными считаются правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена одной статьей Особенной части КоАП РФ.

См.: п. п. 19 - 19.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. от 10.11.2011).

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

См.: п. 24 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. от 10.11.2011), Постановление Президиума ВАС РФ от 17.05.2005 N 391/05.

При решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться неизвещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

См.: п. 24.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в ред. от 10.11.2011).

При рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражному суду следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 08.04.2008 N 15972/07.

В случае если лицо было лишено предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не могло квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника, то такие процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности являются основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 03.08.2004 N 5960/04.

Суд вправе выйти за пределы доводов заявления и проверить в полном объеме оспариваемое решение. Так, суд наряду с содержащимися в заявлении доводами о неправильном применении судами норм о малозначительности деяния правомерно проверил соблюдение порядка привлечения к административной ответственности, в том числе извещения заявителя о составлении протокола об административном правонарушении.

См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 21.06.2005 N 2608/05, от 17.05.2005 N 391/05.

Рассматривая дела о привлечении лица к административной ответственности, предусмотренной ст. ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ, или об обжаловании постановления антимонопольного органа о привлечении лица к административной ответственности, установленной этими статьями (а равно дела об оспаривании предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, или дела по заявлению антимонопольного органа с требованием о взыскании в федеральный бюджет такого дохода), арбитражные суды должны учитывать, что к административной ответственности может быть привлечен любой участник группы лиц, получивший доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства (предписание может быть выдано, а требование заявлено любому участнику группы лиц, получившему доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства).

См.: п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (ред. от 14.10.2010).

3. Согласно положениям ст. ст. 65 и 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое постановление.

См., например: Постановления Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 N 1752/11, от 20.07.2010 N 4433/10, от 17.03.2009 N 14561/08.

4. Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет соблюдение установленного порядка привлечения к административной ответственности.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 21.06.2005 N 2608/05.

5. В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 17.05.2005 N 391/05.

Другой комментарий к статье 210 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ

1. АПК унифицирует сроки рассмотрения данной категории дел с теми сроками, которые установлены в ч. 1.1 ст. 30.5 КоАП, следовательно, иных сроков рассмотрения данной категории дел федеральное законодательство не предусматривает (сокращенные сроки, установленные в ч. ч. 2 - 4 ст. 30.5 КоАП, не применяются к тем правонарушениям, оспаривание которых относится к подведомственности арбитражных судов).

Учитывая, что ФЗ от 30.04.2010 N 69-ФЗ сроки рассмотрения данной категории дел увеличены с 10 дней до 2-х месяцев, фактически отпадает необходимость в принятии экстраординарных мер по извещению участников арбитражного процесса (см. п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

2. По данной категории дел лицами, участвующими в деле, являются:

1) заявитель - лицо, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, потерпевший по делу об административном правонарушении, прокурор;

2) заинтересованное лицо - административный орган, вынесший постановление по делу об административном правонарушении, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении;

3) потерпевший, который при наличии сведений о нем в материалах дела либо по его инициативе должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

При оспаривании прокурором или потерпевшим определения об отказе в возбуждении дела или постановления (решения) по делу об административном правонарушении юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которых вынесены названные решения, должен быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

Если постановление по делу вынесено административным органом, которому на рассмотрение поступил протокол об административном правонарушении от другого административного органа, последний также может быть привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.

В случае если дело об административном правонарушении было возбуждено постановлением прокурора, последний в силу ч. 2 ст. 25.11 КоАП извещается о месте и времени рассмотрения дела, являясь применительно к ч. 2 ст. 210 АПК "иным заинтересованным лицом" (см. Постановление ФАС Центрального округа от 10.05.2006 N А64-5494/05-19).

Поскольку неявка участвующих в деле и иных заинтересованных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, им следует учитывать, что заявляемые ими ходатайства об отложении рассмотрения дела могут быть удовлетворены по усмотрению суда только лишь при наличии доказательств того, что данные лица объективно не имели возможности своевременно подготовиться и прибыть на рассмотрение дела.

3. Исходя из общих принципов административного судопроизводства обязанность доказать законность и обоснованность вынесенного постановления возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. Это не значит, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель не вправе или не обязаны представлять доказательства. Однако при подобном распределении бремени доказывания, во-первых, все неустранимые сомнения толкуются в пользу "невластной" стороны (ст. 1.5 КоАП), а во-вторых, у лица, в отношении которого вынесено решение о привлечении к административной ответственности, не могут быть истребованы доказательства из-за невозможности возложения на него обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения его к административной ответственности. Вместе с тем, если заявитель опровергает представленные административным органом фактические данные, он обязан представить суду соответствующие доказательства.

В соответствии с ч. 5 ст. 210 АПК в случае непредставления административными органами доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать доказательства от указанных органов по своей инициативе. Каких-либо ограничений по характеру или объему истребуемых доказательств процессуальное законодательство не содержит.

При этом лицо, в отношении которого было принято административным органом решение по делу, может представлять суду любые доказательства, свидетельствующие о незаконности вынесенного административным органом решения, в том числе те, которые не были известны административному органу при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении. Однако при их оценке суд должен учитывать данный факт в целях исключить возможное злоупотребление лицом предоставленными ему процессуальными правами.

Судебная практика в основном отвергает возможность административного органа доказать законность и обоснованность решения о привлечении к административной ответственности новыми фактами, которые не были известны на момент вынесения постановления по делу либо были известны, но не рассматривались и не оценивались в качестве доказательств по делу.

Предмет доказывания по данной категории дел определен в ст. 26.1 КоАП и ч. 6 ст. 210 АПК. Административный орган в ходе судебного разбирательства по оспариванию постановления о назначении административного наказания обязан доказать:

1) событие административного правонарушения;

2) причастность лица к совершению административного правонарушения;

3) виновность лица в совершении административного правонарушения;

4) правильность квалификации совершенного правонарушения;

5) обоснованность назначенного вида и размера административного наказания, а также соблюдение общих правил назначения административных наказаний (гл. 4 КоАП);

6) отсутствие иных обстоятельств, исключающих производство по делу (ст. 24.5 КоАП);

7) соблюдение установленной процедуры привлечения к административной ответственности, в том числе:

- процедуры возбуждения дела об административном правонарушении (ст. ст. 28.1, 28.4, 28.7 КоАП);

- процедуры составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП);

- процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП).

При оспаривании постановления о прекращении производства по делу, определения об отказе в возбуждении дела административный орган обязан доказать:

1) наличие того обстоятельства (нескольких обстоятельств), исключающего производство по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым дело было прекращено (ст. 24.5 КоАП);

2) наличие оснований для признания административного правонарушения малозначительным, если дело было прекращено по этому основанию (ст. 2.9 КоАП);

3) наличие иных оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении (п. п. 3 и 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП);

4) соблюдение установленной процедуры рассмотрения дела об административном правонарушении, в том числе соответствующих полномочий у должностного лица, принявшего решение по делу.

При рассмотрении законности определения об отказе в возбуждении дела арбитражный суд проверяет:

а) полномочия должностного лица, вынесшего соответствующее определение;

б) наличие или отсутствие повода и основания для возбуждения дела;

в) наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении;

г) затрагивает ли определение об отказе в возбуждении дела права заявителя, причинен ли ему вред противоправным деянием;

д) нарушены ли публичные интересы при оспаривании определения прокурором.

Эти обстоятельства доказываются прежде всего материалами дела об административном правонарушении - актами контрольных мероприятий, протоколами применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (гл. 27 КоАП), объяснениями участников производства по делу, заключениями эксперта, протоколом об административном правонарушении, иными документами, в том числе ненормативными правовыми актами (предписаниями, требованиями, запросами), изданными уполномоченными должностными лицами в ходе исполнения контрольно-надзорных функций и полномочий. Являясь различными видами доказательств по делу об административном правонарушении, статус которых закреплен в гл. 26 КоАП, в административное судопроизводство все они попадают в виде письменных доказательств (ст. 75 АПК).

Помимо представленных в суд материалов дела об административном правонарушении доказательствами по данной категории дел могут выступать:

- объяснения лиц, участвующих в деле, в том числе должностных лиц административного органа, возбуждавших и (или) рассматривавших дело об административном правонарушении;

- вещественные доказательства, которые имеются в материалах дела или вновь представлены сторонами (ст. 76 АПК);

- заключение эксперта по результатам экспертизы, назначенной арбитражным судом (ст. 82 АПК);

- показания свидетелей, ранее привлекавшихся к производству по делу административным органом или впервые вызываемых в качестве свидетелей в суд (ст. 88 АПК).

Наибольшую сложность представляет вопрос о пределах активности суда при выяснении обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу, а по сути - об объеме полномочий суда по установлению обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу. С одной стороны, суд не должен замещать ненадлежащее исполнение административным органом функции по доказыванию законности и обоснованности принятого решения по делу, а с другой - суд не должен отказываться занимать активную позицию, позволяя нарушителю избегать ответственности за совершенное правонарушение. Таким образом, по данной категории дел активная позиция суда призвана не только оказать содействие "невластной" стороне в получении и представлении доказательств незаконности вынесенного решения, имеющихся в распоряжении административного органа, но и должна предоставить суду возможность в полном объеме решить задачи института административной ответственности, в том числе обеспечить всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств совершения административного правонарушения (ст. 24.1 КоАП).

Чаще всего событие административного правонарушения объективно подтверждается материалами дела, надлежащим образом отражается в процессуальных документах. А вот соблюдение административным органом установленного порядка доказывания виновности лица в совершении правонарушения, обстоятельств, влияющих на вид и размер назначенного административного наказания, зачастую вызывает у судов сомнение, что в конечном итоге приводит к признанию постановления незаконным и его отмене. При обосновании такого решения суды указывают, что в постановлении по делу не отражено, в чем выразилась вина юридического лица, а установление признаков состава административного правонарушения не входит в полномочия суда по данной категории дел (см., например, Постановление ФАС Уральского округа от 03.06.2009 N Ф09-3720/09-С1). При этом административному органу не предоставляется возможность в ходе судебного разбирательства подтвердить обоснованность вынесенного решения, поскольку суд по данной категории дел "не устанавливает виновность, а проверяет законность решения". Полагаем, что подобный подход не соответствует задачам административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях, если материалами дела подтверждается, что лицо не предпринимало мер по недопущению совершения административного правонарушения - осуществляло деятельность без разрешения, не представило уполномоченному государственному органу в установленный срок имеющуюся у него информацию, не исполнило предписание. Проверяя законность вынесенного административным органом постановления, суд обязан по данной категории дел установить, имелось ли событие и состав административного правонарушения, а также все иные обстоятельства, входящие в предмет доказывания. Неуказание в постановлении по делу об административном правонарушении каких-либо сведений может рассматриваться только с точки зрения того, существенный либо несущественный характер носит данное нарушение, однако не освобождает суд от обязанности установить наличие законных оснований для привлечения к административной ответственности.

Если какие-либо доказательства, данные о которых содержатся в протоколе об административном правонарушении, собраны с нарушением закона, это не означает автоматического признания того, что производство по делу об административном правонарушении возбуждено незаконно, а протокол об административном правонарушении является недопустимым доказательством по делу. Судья обязан исключить доказательство, полученное с нарушением закона, из средств доказывания, но если в материалах дела имеются другие доказательства, они подлежат оценке с точки зрения их допустимости, относимости и достаточности. Так, например, если акт контрольной проверки, по результатам которой было возбуждено дело об административном правонарушении, составлен с нарушениями требований законодательства, но при этом событие административного правонарушения подтверждается иными доказательствами, в том числе объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу, данными экспертизы, вещественными доказательствам (образцами продукции), показаниями свидетелей, полагаем, нет оснований признавать протокол об административном правонарушении недопустимым или недостаточным доказательством по делу.

Если в протоколе об административном правонарушении нет сведений о других доказательствах административного правонарушения, кроме ссылки на акт контрольной проверки, который составлен с грубыми нарушениями требований закона, судья должен оценить этот факт с точки зрения недостаточности имеющихся в материалах дела доказательств.

4. При рассмотрении данной категории дел арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение административного органа в полном объеме. Тем самым основания, по которым заявитель оспаривает решение административного органа, утрачивают возможность очертить предмет доказывания по делу, определить те обстоятельства, которые подлежат доказыванию. Следовательно, административный орган независимо от требований заявителя обязан представить суду доказательства соответствия вынесенного решения положениям федерального законодательства в полном объеме.

Комментарии и консультации юристов по ст 210 АПК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 210 АПК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.