Статья 207. Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности

1. Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях (далее в параграфе 2 главы 25, пункте 4 части 1 статьи 227 настоящего Кодекса - административные органы), о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях.
2. Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших .

Комментарий к статье 207 АПК РФ

1. В силу ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным названным Кодексом, с особенностями, установленными в его гл. 25 и федеральном законе об административных правонарушениях.

Судам при рассмотрении дел, отнесенных Кодексом к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения гл. 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами.

Это касается наименования категорий дел (§ 1 и 2 гл. 25 АПК РФ), оснований возбуждения производства по делам (ч. 2 ст. 202 и ч. 2 ст. 207 АПК РФ), наименования и содержания судебных актов суда первой инстанции (ст. ст. 206 и 211 АПК РФ), составления протокола судебного заседания (ст. 155 АПК РФ), сроков направления лицам, участвующим в деле, копий судебных актов (ч. 5 ст. 206 и ч. 6 ст. 211 АПК РФ).

В то же время при определении в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 320 АПК РФ в исполнительном листе срока предъявления его к исполнению судам необходимо учитывать положения ч. 1 ст. 31.9 КоАП, согласно которым постановление о назначении административного наказания (в данном случае таковым является судебный акт арбитражного суда о привлечении к административной ответственности) может быть приведено в исполнение лишь в течение двух лет со дня его вступления в законную силу.

См.: п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (ред. от 10.11.2011 N 71).

Часть 3 ст. 30.1 КоАП РФ не предполагает возможность рассмотрения арбитражным судом дела об оспаривании решения административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности, если совершенное этим лицом административное правонарушение не связано с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 N 262-О.

2. В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст. ст. 25.2, 28.2 КоАП РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 гл. 25 АПК РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ.

См.: п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (ред. от 10.11.2011).

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ прокурор в пределах своих полномочий вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

При таких обстоятельствах доводы о том, что действующим законодательством не предусмотрено право прокурора на обжалование постановлений административных органов в отношении юридических лиц, являются необоснованными. Процессуальные действия судов по принятию к производству и рассмотрению заявления прокурора об оспаривании постановления таможенного органа о привлечении общества к административной ответственности являются правильными.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 20.07.2004 N 2343/04.

Прокурор района (заместитель прокурора района) не вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности юридического лица, поскольку ч. 2 ст. 207 АПК РФ устанавливает, что производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, производство по делу об отмене постановления государственного органа по делу об административном правонарушении о привлечении общества к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ прекращено в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как у заявителя отсутствует процессуальное право на обращение в арбитражный суд.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07.

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК РФ.

Предусмотренные ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена ст. 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным § 2 гл. 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК РФ.

См.: п. 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (ред. от 10.11.2011).

В том случае, когда орган (должностное лицо), вынесший постановление, сам не пересматривает его и не направляет материалы для пересмотра в суд, уполномоченный рассматривать дела в соответствии с КоАП РФ, пересмотр может быть осуществлен полномочным судом по заявлению лица, совершившего административное правонарушение. При этом необходимо иметь в виду, что арбитражный суд не вправе пересмотреть судебный акт, вынесенный судом общей юрисдикции, поскольку такой пересмотр осуществляется по правилам гражданского процессуального законодательства.

См.: п. 6.3 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (ред. от 10.11.2011).

Другой комментарий к статье 207 Арбитражного Процессуального Кодекса РФ

1. Дела об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с гл. 23 КоАП рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассматриваются в смешанном процессуально-правовом режиме, нормативную основу которого составляют правила искового производства, административного судопроизводства (§ 2 гл. 25 АПК) и гл. 30 КоАП. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30.1 КоАП постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуются в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Таким образом, нормативные предписания § 2 гл. 25 АПК призваны адаптировать стадию пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях к деятельности арбитражных судов в рамках общего искового производства. Этим объясняется невозможность использования для данных целей правил гл. 24 АПК, не учитывающих такие особенности материальных и процессуальных административно-деликтных отношений, как перечень лиц, имеющих право обратиться с заявлением об оспаривании решения административного органа, сроки для оспаривания решения и сроки рассмотрения дела, полномочия суда в отношении незаконного решения и т.п.

Необходимость субсидиарного применения в арбитражном процессе отдельных нормативных предписаний гл. 30 КоАП вызвана тем, что АПК объективно не может отразить всех особенностей административно-юрисдикционной деятельности, судебный контроль за которой является основной функцией арбитражных судов при рассмотрении данной категории дел.

2. К государственным и иным органам, решения которых могут быть оспорены в порядке § 2 гл. 25 АПК, относятся:

1) федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения, территориальные органы и структурные подразделения территориальных органов;

2) иные федеральные государственные органы и учреждения, наделенные полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП;

3) органы исполнительной власти субъектов РФ и государственные учреждения субъектов РФ, наделенные КоАП и (или) законами субъектов РФ об административных правонарушениях полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

4) административные комиссии и иные коллегиальные органы, в том числе создаваемые органами местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 1.3.1 КоАП, наделенные полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Для оспаривания решения административного органа не требуется обязательного наличия у него статуса юридического лица, которым не обладает большинство структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих на муниципальном или межмуниципальном уровне, что многими судами не учитывается - по их мнению, отсутствие у административного органа статуса юридического лица препятствует ему выступать в качестве заинтересованного лица по данной категории дел. В основном это касается территориально обособленных структурных подразделений, руководители (заместители руководителей, иные должностные лица) которых в соответствии с гл. 23 КоАП наделены полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях. Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, входящие в состав центрального аппарата, не обладают самостоятельной административно-деликтной правосубъектностью - при оспаривании решений, принятых должностными лицами таких структурных подразделений, заинтересованным лицом будет являться соответствующий федеральный орган исполнительной власти (министерство, служба, агентство) или территориальный орган федерального органа исполнительной власти (главное управление, управление, отдел).

Таким образом, для точного определения заинтересованного лица по данной категории дел необходимо не только установить статус должностного лица, вынесшего постановление или решение по делу об административном правонарушении, но и правовое положение органа (структурного подразделения), от имени которого данное должностное лицо реализует государственно-властные полномочия. Следует учитывать, что многие административные органы, не обладающие статусом юридического лица, но наделенные полномочиями принимать решения о привлечении к административной ответственности, не имеют вышестоящих органов, являющихся юридическими лицами, которые можно было бы рассматривать в качестве надлежащих заинтересованных лиц, например, административные комиссии.

3. Решение административного органа о привлечении к административной ответственности в производстве по делам об административных правонарушениях принимается в форме постановления о назначении административного наказания и постановления о прекращении производства по делу (ст. 29.9 КоАП), следовательно, в порядке § 2 гл. 25 АПК должны оспариваться оба этих постановления. Кроме того, в таком же порядке должно рассматриваться заявление лица, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшего, прокурора об оспаривании определения административного органа об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 4 ст. 30.1 КоАП) и об оспаривании решения вышестоящего административного органа (должностного лица) по жалобе на постановление (определение) по делу об административном правонарушении (ст. 30.9 КоАП) - это связано с тем, что сроки обжалования и порядок рассмотрения дела в соответствии с гл. 24 АПК не обеспечивают право потерпевшего на защиту и принцип неотвратимости наказания, поскольку они не корреспондируют со сроками давности привлечения к административной ответственности (если постановление о прекращении производства по делу или об отказе в возбуждении дела незаконно), не освобождают лицо от уплаты государственной пошлины, что по делам об административных правонарушениях является обязательным, не предполагают субсидиарного применения норм КоАП, устанавливают иной предмет доказывания по делу.

В порядке, предусмотренном § 2 гл. 25 АПК, оспариваются как не вступившие в законную силу постановления (решения, определения) по делам об административных правонарушениях административных органов (должностных лиц), так и вступившие в законную силу. Основное отличие оспаривания последних состоит в необходимости заявить ходатайство о восстановлении срока для их обжалования в порядке, установленном ч. 2 ст. 208 АПК. При этом такой пересмотр в арбитражных судах осуществляется не в порядке надзора (ст. 30.12 КоАП), а в общем порядке, предусмотренном для не вступивших в законную силу постановлений. Учитывая, что прокуроры субъектов РФ в силу ст. 30.12 КоАП наделены полномочиями опротестовывать вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, при обращении в арбитражный суд с соответствующим заявлением, они не должны подавать соответствующего ходатайства.

Не могут быть предметом самостоятельного судебного оспаривания ни в порядке § 2 гл. 25 АПК, ни в порядке гл. 24 АПК следующие процессуальные решения и действия административных органов:

- протокол об административном правонарушении, постановление прокурора о возбуждении дела, определение о возбуждении дела и проведении административного расследования;

- определения административных органов (их должностных лиц), выносимые в ходе проведения административного расследования, при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу - о продлении срока административного расследования, о назначении времени и места рассмотрения дела, о назначении экспертизы, о продлении срока рассмотрения дела, об отказе в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, о приобщении к материалам делах доказательств;

- действия административных органов по привлечению к административной ответственности, совершаемые в ходе производства по делу об административном правонарушении (за исключением мер обеспечения производства по делу), не затрагивающие права и законные интересы иных, кроме участников производства по делу лиц, и не выходящие за пределы тех полномочий, которые им предоставлены КоАП.

В случае оспаривания лицом вышеназванных актов, решений или действий, арбитражный суд должен вынести определение о прекращении производства по делу на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК. Это объясняется тем, что в отношении решений административных органов о привлечении к административной ответственности установлен специальный порядок оспаривания (§ 2 гл. 25 АПК), который не предоставляет лицу возможности оспаривать любые процессуальные действия и решения, принимаемые должностными лицами в ходе производства по делу об административном правонарушении, поскольку в отношении их отсроченный судебный контроль, осуществляемый в процессе рассмотрения заявления об оспаривании постановления (решения) административного органа по делу об административном правонарушении, способен обеспечить эффективное восстановление и защиту нарушенных прав. В то же время разрешение вопроса о законности указанных действий и решений до вынесения итогового постановления (решения) по делу фактически предопределяет содержание итогового решения, нарушая баланс полномочий судебной и административной ветвей государственной власти. И хотя названные выше процессуальные акты и решения способны в определенной степени затрагивать процессуальные права и обязанности заявителя, все они являются промежуточными процессуальными актами, не разрешающими дело по существу, выступают либо доказательствами по делу, либо обеспечивают продвижением дела по стадиям и должны оспариваться вместе с итоговым решением по делу.

Действия административных органов и должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - изъятию вещей и документов (ст. 27.10 КоАП), аресту товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП), временному запрету деятельности (ст. 27.16 КоАП) при определенных условиях могут выступать к качестве самостоятельного предмета оспаривания в порядке гл. 24 АПК, например, если они затрагивают права и законные интересы третьих лиц, не являющихся участниками производства по делу (собственников товаров, транспортных средств, и т.п.), которые не вправе оспаривать решения административных органов в порядке гл. 25 АПК; если меры обеспечения производства по делу применяются длительное время без рассмотрения дела по существу либо после его разрешения административным органом по существу, что свидетельствует о неэффективности отсроченного судебного контроля в отношении этих мер с точки зрения защиты прав и законных интересов заявителя (см.: Определение КС РФ от 18.04.2006 N 107-О, Постановление Президиума ВАС РФ от 06.03.2007 N 14277/06). При этом следует иметь в виду, что арбитражным судам подведомственны только те споры о законности применения мер обеспечения производства по делу, которые возникают в связи с совершением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административных правонарушений, подведомственных арбитражным судам (абз. 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП) или административным органам (ст. ст. 23.2 - 23.71 КоАП), но не судам общей юрисдикции.

В тех случаях, когда административные органы (их должностные лица) в ходе производства по делу об административном правонарушении принимают решения или совершают действия, не предусмотренные КоАП, если их оспаривание вместе с итоговым постановлением (решением) по делу невозможно, они могут быть самостоятельно оспорены в порядке гл. 24 АПК, поскольку иных способов судебной защиты федеральное законодательство не предусматривает. Речь идет, например, о таких действиях, как невозвращение административным органом после прекращения производства по делу изъятых вещей и документов, не изъятых из оборота и находившихся у лица на законных основания (ч. 3 ст. 3.7 КоАП), либо принятие административным органом решения об изъятии вещей и товаров у лица в целях их переработки или уничтожения, в то время как такое решение может быть принято только в судебном порядке (см. Определение КС РФ от 15.01.2008 N 408-О-П).

Определенный интерес представляет проблема оспаривания решения административного органа об отмене вынесенного им постановления по делу, а также о порядке его оспаривания. Ошибочно мнение тех судебных органов, которые полагают, что споры о законности подобных актов арбитражным судам неподведомственны (см., например, Постановление ФАС Центрального округа от 19.01.2006 N А23-2439/05А-15-284), по сути, приравнивая решение административного органа об отмене вынесенного им постановления по делу к решению о возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. к промежуточным процессуальным актам, носящим внутриорганизационный характер. Решение административного органа об отмене постановления по делу, если оно принято компетентным административным органом в рамках установленной административной процедуры, т.е. вышестоящим административным органом по жалобе или протесту, в соответствии со ст. 30.9 КоАП не относится к промежуточным процессуальным актам и может быть предметом самостоятельного оспаривания в порядке § 2 гл. 25 АПК. То, что оно принято некомпетентным административным органом и вне рамок установленной процедуры, не влияет на его свойства выступать в качестве самостоятельного предмета судебного разбирательства, и не предполагает изменение процедуры судебного разбирательства так же как принятие постановления о назначении административного наказания неуполномоченным должностным лицом и в нарушение установленного порядка не имеет никакого значения для возможности его оспаривания в порядке § 2 гл. 25 АПК.

Представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения (ст. 29.13 КоАП) могут быть оспорены лицами, имеющими право в соответствии со ст. 30.1 КоАП обжаловать решения, выносимые в рамках производства по делу об административном правонарушении либо совместно с постановлением по делу об административном правонарушении в порядке § 2 гл. 25 АПК, а если их совместное оспаривание невозможно - в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК. В порядке, установленном гл. 24 АПК эти представления могут быть оспорены лицами, не являющимися участниками производства по делу об административном правонарушении (см. п. 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях").

По мнению ВС РФ, решения, действия (бездействия), в отношении которых КоАП не предусматривает порядка обжалования и которые являются неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось. Несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований КоАП о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса (см. п. 7 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений (действий, бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих").

ВС РФ признает возможным опротестование (обжалование) определения судьи о возвращении протокола об административном правонарушении для исправления недостатков (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП), поскольку данное процессуальное решение препятствует продвижению дела и может затруднить реализацию права участников производства на судебную защиту (см. Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за 4 квартал 2007 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 27.02.2008). Очевидно, что такой же вопрос возникает в практике арбитражных судов применительно к определениям административных органов.

Например, в Постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 30.08.2005 N Ф04-5663/2005(14336-А45-27) говорится, что оспоренное прокуратурой области определение административного органа о возвращении постановления прокурора для исправления недостатков не нарушает права лица, привлекаемого к административной ответственности и не исключает дальнейшее движение дела об административном правонарушении в случае восполнения необходимой информации, подтвержденной надлежащими доказательствами; в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 21.05.2009 N А11-11005/2008-К2-21/583 со ссылкой на ст. ст. 27, 29, 207 АПК, ст. ст. 30.1, 25.1 - 25.5 КоАП указано, что споры, возникающие между административными органами на стадии возбуждения дела и в процессе производства по делу об административном правонарушении, не относятся к компетенции арбитражных судов.

Полагаем, что ответ на вопрос о подведомственности данного спора судам, в том числе арбитражным, следует искать не столько в положениях статей процессуальных кодексов, сколько в правовой природе данного юрисдикционного акта - может ли он нарушать права участников производства по делу, создает ли он препятствия для дальнейшего движения дела, эффективен ли отсроченный судебный контроль за данным видом промежуточных процессуальных актов? Несмотря на то, что при определенных условиях необоснованное определение о возвращении протокола об административном правонарушении (постановления о возбуждении дела) действительно может создать "непреодолимое" процессуальное препятствие для рассмотрения дела, а значит, нарушить права потерпевшего лица, если таковое имеется, по своему характеру и значению в производстве по делу оно не предполагает немедленный судебный контроль и не требует рассматривать его в качестве самостоятельного предмета судебного разбирательства, поскольку, во-первых, административные органы подобные процессуальные споры между собой должны разрешать в ином процедурном порядке, в том числе при помощи средств прокурорского реагирования без вовлечения в их разрешение судебных органов, а во-вторых, учитывая, что основанием для возвращения протокола (постановления о возбуждении дела) и других материалов дела является несоблюдение установленного порядка их составления (оформления), при том что они являются доказательствами по делу, допущение немедленного судебного контроля за данным видом решения повлечет за собой судебную оценку качества доказательств, в то время как для контроля за соблюдением административным органом установленного порядка доказывания правонарушения предусмотрена иная судебная процедура, что впоследствии может породить конфликт судебных решений.

4. В арбитражный суд в порядке § 2 гл. 25 АПК могут быть оспорены постановления (решения) по делам об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, если совершенные ими правонарушения связаны с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Следовательно, помимо субъектного состава административно-деликтного спора необходимо учитывать характер спора (см. Определение КС РФ от 11.07.2006 N 262-О).

Дела по жалобам на постановления об административных правонарушениях, вынесенные в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей административными органами (их должностными лицами), если совершенные ими административные правонарушения не связаны с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности, подведомственны районным судам (см. Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за 2 квартал 2006 г., утв. Президиумом ВС РФ от 27.09.2006).

Наибольшие сложности в судебной практике вызывает вопрос о том, в каких случаях административное правонарушение не связано с предпринимательской и иной экономической деятельностью. Так, Президиум ВАС РФ в Постановлении от 04.11.2003 N 8908/03 указал, что, выступая работодателем, индивидуальный предприниматель выполнял в отношении нанятых им работников функции и обязанности, присущие должностному лицу и предусмотренные трудовым законодательством, следовательно, он привлечен к административной ответственности не в качестве субъекта предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участник трудовых правоотношений, допустивший нарушение законодательства о труде, следовательно, дело об оспаривании постановления государственной инспекции труда о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП арбитражным судам неподведомственно. В то же время привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП ВАС РФ признал связанным с предпринимательской деятельностью в деле о банкротстве и поэтому оспаривание такого постановления подведомственно арбитражным судам (Постановления Президиума ВАС РФ от 17.01.2006 N 11838/05; от 27.02.2006 N 12532/05).

Таким образом, если индивидуальный предприниматель привлекается к административной ответственности за правонарушение, которое непосредственно не связано с его предпринимательской деятельностью, прежде всего как физическое лицо, независимо от того, какое административное наказание ему назначено (то, которое предусмотрено для граждан или для должностных лиц), спор о законности вынесенного административным органом (должностным лицом) постановления по делу об административном правонарушении подведомствен районным судам.

В то же время рассмотрение арбитражным судом дела об административном правонарушении, не связанного с предпринимательской и иной экономической деятельностью, если стороны не ссылались на неподведомственность дела и были согласны с его рассмотрением арбитражным судом, не всегда влечет за собой отмену судебного решения (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 28.04.2009 N 13798/08).

В судебной практике также возник вопрос о подведомственности арбитражным судам дел об административных правонарушениях, совершенных некоммерческими организациями в процессе своей деятельности (в сфере образования, здравоохранения, культуры). Полагаем, что государственные и муниципальные учреждения, являясь некоммерческими организациями, в процессе оказания государственных и муниципальных услуг обязаны соблюдать установленные правила и нормы (пожарные, санитарно-эпидемиологические и т.п.) эксплуатации принадлежащих им на праве оперативного управления зданий, строений, сооружений, отдельных помещений, приборов, механизмов, агрегатов. Поскольку подавляющее большинство государственных и муниципальных учреждений осуществляют оказание как безвозмездных, так и платных (в качестве основных или дополнительных) государственных и муниципальных услуг, совершаемые ими административные правонарушения, выразившиеся в несоблюдении условий и порядка оказания таких услуг, следует признать связанными с иной экономической деятельностью и, соответственно, споры о законности привлечения за данные виды правонарушений подведомственны арбитражным судам (см., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 25.12.2008 N Ф03-6022/2008).

В случае утраты индивидуальным предпринимателем своего статуса после привлечения его к административной ответственности в качестве индивидуального предпринимателя спор о законности вынесенного постановления по делу неподведомствен арбитражным судам в силу ч. 2 ст. 27 АПК, за исключением случаев, когда утрата индивидуальным предпринимателем своего статуса произошла после обращения в арбитражный суд. Однако нарушение правил подведомственности по данному основанию, как правило, не влечет за собой отмену судебного акта (см., например, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.10.2008 N Ф04-6061/2008(12936-А46-23)).

5. С заявлением об оспаривании постановления (решения, определения) административного органа по делу об административном правонарушении в арбитражный суд в порядке ст. 207 АПК вправе обратиться не только лицо, привлеченное к административной ответственности (в отношении которого дело об административном правонарушении было прекращено или не возбуждалось), его законный представитель или защитник, но и другие участники производства по делу, указанные в ч. 1 ст. 30.1 и ст. 30.10 КоАП - потерпевший, его законный представитель или представитель, а также прокурор.

Непризнание административным органом лица в качестве потерпевшего в ходе производства по делу об административном правонарушении (не включение сведений о нем в протокол об административном правонарушении) не препятствует ему обратиться с заявлением в арбитражный суд об оспаривании постановления (решения, определения) по делу, обосновав причинение ему административным правонарушением соответствующего вреда. При этом арбитражным судам подведомственны заявления потерпевших - физических или юридических лиц, если оспаривается постановление (определение, решение) административного органа, вынесенное в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя. Если постановление (решение, определение) административного органа вынесено в отношении гражданина или должностного лица, а потерпевшим является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, такой спор подведомственен районным судам. Приведенное толкование призвано исключить возможность оспаривания разными участниками производства по делу об административном правонарушении одного и того же постановления (решения, определения) в разные судебные органы, при этом и потерпевший, и прокурор должны обращаться в тот суд, которому подведомственно дело по жалобе лица, в отношении которого ведется производство по делу.

ВАС РФ исходит из того, что обратиться в арбитражный суд субъекта РФ с заявлением об оспаривании решений административных органов по делам об административных правонарушениях вправе лишь те прокуроры, которые указаны в ч. 2 ст. 52 АПК, а именно прокурор субъекта РФ и его заместители, а также приравненные к ним прокуроры (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 08.05.2007 N 45/07), что не согласуется с требованиями ст. 30.10 КоАП в части постановлений, не вступивших в законную силу - а ведь по делам о привлечении к административной ответственности (§ 1 гл. 25 АПК) ВАС РФ обоснованно отдал приоритет именно данной норме по сравнению со ст. 52 АПК, указав на право прокуроров городов и районов (их заместителей) обратиться с заявлением о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности. Еще раз подчеркнем, что прокуроры, указанные в ч. 2 ст. 52 АПК, вправе оспорить в арбитражном суде в порядке § 2 гл. 25 АПК и постановление о прекращении производства по делу, и определение об отказе в возбуждении дела, и решение вышестоящего административного органа (должностного лица) по жалобе на постановление (определение) по делу об административном правонарушении независимо от того, возбуждалось ли дело об административном правонарушении на основании постановления прокурора (ст. 28.4 КоАП) или нет (ст. 25.11 КоАП).

6. Определенную сложность на практике вызывает вопрос о возможности заявителя объединить несколько требований в одном заявлении путем оспаривания нескольких постановлений одного административного органа, вынесенных в отношении заявителя. При обосновании возможности подобного объединения требований говорится о том, что все вынесенные административным органом постановления связаны между собой, поскольку приняты административным органом с незначительным временным интервалом, в связи с совершением тождественных правонарушений, выявленных в ходе одного контрольного мероприятия. Отсюда делается вывод, что заявленные требования аналогичны по предмету и основаниям возникновения, вытекают из одних и тех же правоотношений (см., Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.10.2009 N А63-5639/2009-С6-39). При отрицании возможности подобного объединения требований говорится о том, что при оспаривании заявителем двух отдельных постановлений по делу, пусть даже вынесенных в один день и по одной и той же квалификации, имеет место соединение требований, не связанных между собой, поскольку правонарушения совершаются в разное время, каждое из постановлений предполагает исследование разных доказательств, что создает затруднения в полном, всестороннем и объективном рассмотрении заявления по существу (см. Постановления ФАС Московского округа от 05.03.2009 N КА-А40/1108-09, от 23.06.2009 N КА-А40/5683-09).

Выносимые административным органом постановления по делу об административном правонарушении являются самостоятельными юрисдикционными актами, как правило, не связанными между собой "общими доказательствами" или едиными основаниями для их принятия - по крайней мере, основные и необходимые доказательства в каждом деле - протокол об административном правонарушении, имеют самостоятельное значение и не связаны между собой. Их может объединять общий акт контрольной проверки, но процедуры возбуждения и расследования дела, оценки представленных доказательств, обоснования вины лица в совершении правонарушения все же не могут считаться взаимосвязанными. Однако в определенных случаях действительно возникает необходимость совместного оспаривания двух и более постановлений о назначении административного наказания, если заявитель полагает, что административный орган неправомерно не применил положения ч. 2 ст. 4.4 КоАП, т.е. не назначил за несколько совершенных одним действием (бездействием) правонарушений одно наказание в пределах более строгой санкции (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.10.2007 N А10-1768/07-Ф02-7870/07). Если арбитражный суд придет к выводу, что административный орган необоснованно применил ч. 1 ст. 4.4 КоАП вместо ч. 2 ст. 4.4 КоАП, он может, при наличии соответствующих условий, оставить в силе одно постановление по делу, а остальные признать незаконными и отменить.

Более сложной, как представляется, является проблема объединения заявителем требований о признании незаконным решения административного органа о привлечении к административной ответственности и о признании незаконным предписания (ненормативного правового акта) административного органа, за неисполнение которого лицо было привлечено к административной ответственности, либо которое было выдано в связи с привлечением лица к административной ответственности, либо о признании незаконными действий должностных лиц, совершенных до возбуждения дела об административном правонарушении или после вынесения постановления - т.е. объединение в одном заявлении требований, одно из которых должно рассматриваться в порядке § 2 гл. 25 АПК, а другое - в порядке гл. 24 АПК. В большинстве случаев суды признают такие требования взаимосвязанными по основаниям возникновения или представляемым доказательствам (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.02.2007 N А56-37800/2006). С одной стороны, это вроде бы обеспечивает оперативность и экономию процессуальных средств, но с другой стороны, смешивает предметы доказывания, требует обратиться с апелляционной жалобой в 10-дневный срок вместо одного месяца, может изменить подсудность рассмотрения данных споров и т.п. Допуская соединения подобных требований, не следует забывать, что заявление об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) не освобождает от уплаты государственной пошлины.

Еще более спорным представляется рассмотрение в порядке § 2 гл. 25 АПК гражданско-правовых споров, связанных с требованием заявителя помимо признания решения административного органа незаконным возместить имущественный или моральный вред. Поскольку ВАС РФ признал возможность соединения таких требований, правда, применительно к гл. 24 АПК (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 23.04.2007 N 16196/06), арбитражные суды в основном принимают подобные заявления, однако, как правило, в удовлетворении требований о взыскании материального и морального ущерба отказывают (см., например, Постановление ФАС Поволжского округа от 05.05.2009 N А12-19279/2008). Возможность объединения таких требований ВАС РФ объяснил общей процессуальной основой разрешения данных категорий дел - по общим правилам искового производства, а для учета административного судопроизводства предлагает использовать процессуальный институт раздельных заседаний (ст. 160 АПК). И все же специфика дел об административных правонарушениях еще более значительная, чем дел об оспаривании ненормативных правовых актов, как по кругу участников судопроизводства, порядку подготовки дела к рассмотрению, срокам рассмотрения дел, срокам оспаривания судебного решения, порядку определения подсудности, так и по предмету и средствам доказывания, не говоря уже о том, что административный орган, вынесший постановление по делу, как правило, является ненадлежащим ответчиком по иску о возмещении материального и морального вреда. Таким образом, вместо процессуальной экономии происходит формальное разрешение гражданско-правового спора, что должно учитываться заявителями при формулировании своих требований.

Полагаем также, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть оспорено при помощи предъявления только гражданского иска о возмещении материального или морального ущерба, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности, без заявления требований о признании решения административного органа незаконным и его отмены в порядке гл. 25 АПК - арбитражный суд не вправе проверять законность постановления по делу в ином процессуальном порядке, с иным составом участников, предметом и средствами доказывания, сроками обращения в суд с требованием и т.п.

При одновременном оспаривании заявителем постановления по делу об административном правонарушении и решения вышестоящего административного органа по жалобе на это постановление речь идет о соединении, безусловно, взаимосвязанных между собой требований, как по основаниям их возникновения, так и по представленным доказательствам, несмотря на то что оспариваются акты различных административных органов.

Комментарии и консультации юристов по ст 207 АПК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 207 АПК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.